昔武王克商，访箕子以治道，箕子为之陈《洪范》九畴，五行五事之次，即曰”农用八政“，八政之目，即以食货为先。五行，天道也；五事，人道也。天人之道治，而国家之政兴焉。是故食货而下，五卿之职备举于是矣：宗伯掌邦礼，祀必有食货而后仪物备，宾必有食货而后委积丰；司空掌邦土，民必有食货而后可奠于厥居；司徒掌邦教，民必有食货而后可兴于礼义；司寇掌邦禁，民必有食货而后可远于刑罚；司马掌邦政，兵必有食货而后可用于征戍。其曰”农用八政“，农，食货之本也。唐杜佑作《通典》，首食货而先田制，其能推本《洪范》八政之意欤。

宋承唐、五季之后，太祖兴，削平诸国，除藩镇留州之法，而粟帛钱币咸聚王畿；严守令劝农之条，而稻、粱、桑、枲务尽地力。至于太宗，国用殷实，轻赋薄敛之制，日与群臣讲求而行之。传至真宗，内则升中告成之事举，外则和戎安边之事滋，由是食货之议，日盛一日。仁宗之世，契丹增币，夏国增赐，养兵两陲，费累百万；然帝性恭俭寡欲，故取民之制，不至掊克。神宗欲伸中国之威，革前代之弊，王安石之流进售其强兵富国之术，而青苗、保甲之令行，民始罹其害矣。哲宗元祐更化，斯民稍望休息；绍圣而后，章惇倡绍述之谋，秕政复作。徽宗既立，蔡京为丰亨豫大之言，苛征暴敛，以济多欲，自速祸败。高宗南渡，虽失旧物之半，犹席东南地产之饶，足以裕国。然百五十年之间，公私粗给而已。

考其祖宗立国初意，以忠厚仁恕为基，向使究其所为，勉而进于王道，亦孰能御之哉？然终宋之世，享国不为不长，其租税征榷，规抚节目，烦简疏密，无以大异于前世，何哉？内则牵于繁文，外则挠于强敌，供亿既多，调度不继，势不但已，徵求于民；谋国者处乎其间，又多伐异而党同，易动而轻变。殊不知大国之制用，如巨商之理财，不求近效而贵远利。宋臣于一事之行，初议不审，行之未几，既区区然较其失得，寻议废格。后之所议未有以愈于前，其后数人者，又复訾之如前。使上之为君者莫之适从，下之为民者无自信守，因革纷纭，非是贸乱，而事弊日益以甚矣。世谓儒者论议多于事功，若宋人之言食贷，大率然也。又谓汉文、景之殷富，得诸黄、老之清静，为黄、老之学者，大忌于纷更，宋法果能然乎？时有古今，世有升降，天地生财，其数有限，国家用财，其端无穷，归于一是，则”生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒“之外，无他技也。

宋旧史志食货之法，或骤试而辄已，或亟言而未行。仍之则徒重篇帙，约之则不见其始末，姑去其泰甚，而存其可为鉴者焉。篇次离为上下：其一曰农田，二曰方田，三曰赋税，四曰布帛，五曰和籴，六曰漕运，七曰屯田，八曰常平义仓，九曰课役，十曰振恤。或出或入，动关民生；国以民为本，故列之上篇焉。其一曰会计，二曰铜铁钱，三曰会子，四曰盐，五曰茶，六曰酒，七曰坑冶，八曰矾，九曰商税，十曰市易，十一曰均输，十二曰互市舶法。或损或益，有系国体；国不以利为利，故列之下篇焉。各疏其事，二十有二目，通为十有四卷云。

农田之制自五代以兵战为务，条章多阙，周世宗始遣使均括诸州民田。太祖即位，循用其法，建隆以来，命官分诣诸道均田，苛暴失实者辄谴黜。申明周显德三年之令，课民种树，定民籍为五等，第一等种杂树百，每等减二十为差，桑枣半之；男女十岁以上种韭一畦，阔一步，长十步；乏井者，邻伍为凿之；令、佐春秋巡视，书其数，秩满，第其课为殿最。又诏所在长吏谕民，有能广植桑枣、垦辟荒田者，止输旧租；县令、佐能招徕劝课，致户口增羡、野无旷土者，议赏。诸州各随风土所宜，量地广狭，土壤瘠埆不宜种艺者，不须责课。遇丰岁，则谕民谨盖岁，节费用，以备不虞。民伐桑枣为薪者罪之：剥桑三工以上，为首者死，从者流三千里；不满三工者减死配役，从者徒三年。

太宗太平兴国中，两京、诸路许民共推练土地之宜、明树艺之法者一人，县补为农师，令相视田亩肥瘠及五种所宜，某家有种，某户有丁男，某人有耕牛；即同乡三老、里胥召集余夫，分画旷土，劝令种莳，候岁熟共取其利。为农师者蠲税免役。民有饮博怠于农务者，农师谨察之，白州县论罪，以警游惰。所垦田即为永业，官不取其租。其后以烦扰罢。初，农时，太宗尝令取畿内青苗观之，听政之次，出示近臣。是岁，畿内菽粟苗皆长数尺。帝顾谓左右曰：”朕每念耕稼之勤，苟非兵食所资，固当尽复其租税。“

端拱初，亲耕籍田，以劝农事。然畿甸民苦税重，兄弟既壮乃析居，其田亩聚税于一家，即弃去；县岁按所弃地除其租，已而匿他舍，冒名佃作。帝闻而思革其弊，会知封丘县窦玭言之，乃诏赐绯鱼，绢百匹；擢太子中允，知开封府司录事，俾按察京畿诸县田租。玭专务苛刻以求课最，民实逃亡者，亦搜索于邻里亲戚之家，益造新籍，甚为劳扰，数月罢之。时州县之吏多非其人，土地之利不尽出，租税减耗，赋役不均，上下相蒙，积习成敝。乃诏：”诸知州、通判具如何均平赋税，招辑流亡，惠恤孤贫，窒塞奸幸，凡民间未便事，限一月附疾置以闻。“而比年多稼不登，富者操奇赢之资，贫者取倍称之息，一或小稔，富家责偿愈急，税调未毕，资储罄然。遂令州县戒里胥、乡老察视，有取富民谷麦赀财，出息不得逾倍，未输税毋得先偿私逋，违者罪之。

言者谓江北之民杂植诸谷，江南专种粳稻，虽土风各有所宜，至于参植以防水旱，亦古之制。于是诏江南、两浙、荆湖、岭南、福建诸州长吏，劝民益种诸谷，民乏粟、麦、黍、豆种者，于淮北州郡给之；江北诸州，亦令就水广种粳稻，并免其租。淳化五年，宋、亳数州牛疫，死者过半，官借钱令就江、淮市牛。未至，属时雨沾足，帝虑其耕稼失时，太子中允武允成献踏犁，运以人力，即分命秘书丞、直史馆陈尧叟等即其州依式制造给民。

凡州县旷土，许民请佃为永业，蠲三岁租，三岁外，输三分之一。官吏劝民垦田，悉书于印纸，以俟旌赏。至道二年，太常博士、直史馆陈靖上言：

”先王之欲厚生民，莫先于积谷而务农，盐铁榷酤斯为末矣。按天下土田，除江淮、湖湘、两浙、陇蜀、河东诸路地里夐远，虽加劝督，未遽获利。今京畿周环二十三州，幅员数千里，地之垦者十才二三，税之入者又十无五、六。复有匿里舍而称逃亡，弃耕农而事游惰，赋额岁减，国用不充。

诏书累下，许民复业，蠲其租调，宽以岁时。然乡县扰之，每一户归业，则刺报所由。朝耕尺寸之田，暮入差徭之籍，追胥责问，继踵而来，虽蒙蠲其常租，实无补于损瘠。况民之流徙，始由贫困，或避私债，或逃公税。亦既亡遁，则乡里检其资财，至于室庐、什器、桑枣、材木，咸计其直，或乡官用以输税，或债主取以偿逋；生计荡然，还无所诣，以兹浮荡，绝意归耕。

如授以闲旷之田，广募游惰，诱之耕垦，未计赋租，许令别置版图，便宜从事；酌民力丰寡、农亩肥硗，均配督课，令其不倦。其逃民归业，丁口授田，烦碎之事，并取大司农裁决。耕桑之外，令益树杂木蔬果，孳畜羊犬鸡豚。给授桑土，潜拟井田，营造室居，使立保伍；养生送死之具，庆吊问遗之资，并立条制。候至三五年间，生计成立，即计户定征，量田输税。若民力不足，官借籴钱，或以市餱粮，或以营耕具。凡此给受，委于司农，比及秋成，乃令偿直，依时价折纳，以其成数关白户部。“

帝览之喜，令靖条奏以闻。

靖又言：”逃民复业及浮客请佃者，委农官勘验以给授田土，收附版籍，州县未得议其差役；乏粮种、耕牛者，令司农以官钱给借。其田制为三品：以膏沃而无水旱之患者为上品；虽沃壤而有水旱之患、埆瘠而无水旱之虑者为中品；既埆瘠复患于水旱者为下品。上田人授百亩，中田百五十亩，下田二百亩，并五年后收其租，亦只计百亩，十收其三。一家有三丁者，请加受田，如丁数五丁者从三丁之制，七丁者给五丁，十丁给七丁；至二十、三十丁者，以十丁为限。若宽乡田多，即委农官裁度以赋之。其室庐、蔬韭及桑枣、榆柳种艺之地，每户十丁者给百五十亩，七丁者百亩，五丁者七十亩，三丁者五十亩，不及三丁者三十亩。除桑功五年后计其租，余悉蠲其课。“

宰相吕端谓靖所立田制，多改旧法，又大费资用，以其状付有司。诏盐铁使陈恕等共议，请如靖奏。乃以靖为京西劝农使，按行陈、许、蔡、颍、襄、邓、唐、汝等州，劝民垦田，以大理寺丞皇甫选、光禄寺丞何亮副之。选、亮上言功难成，愿罢其事。帝志在勉农，犹诏靖经度。未几，三司以费官钱数多，万一水旱，恐致散失，事遂寝。

真宗景德初，诏诸州不堪牧马闲田，依职田例招主客户多方种莳，以沃瘠分三等输课。河朔戎寇之后，耕具颇阙，牛多瘠死。二年，内出踏犁式，诏河北转运使询于民间，如可用，则官造给之；且令有司议市牛送河北。又以兵罢，民始务农创什器，遂权除生熟铁度河之禁。是岁，命权三司使丁谓取户税条敕及臣民所陈田农利害，与盐铁判官张若谷、户部判官王曾等参详删定，成《景德农田敕》五卷，三年正月上之。谓等又取唐开元中宇文融请置劝农判田，检户口、田土伪滥；且虑别置官烦扰，而诸州长吏除当劝农，乃请少卿、监为刺史、合门使以上知州者，并兼管内劝农事，及通判并兼劝农事，诸路转运使、副兼本路劝农使。诏可。

大中祥符四年，诏曰：”火田之禁，著在《礼经》，山林之间，合顺时令。其或昆虫未蛰，草木犹蕃，辄纵燎原，则伤生类。诸州县人畬田，并如乡土旧例，自余焚烧野草，须十月后方得纵火。其行路野宿人，所在检察，毋使延燔。“帝以江、淮、两浙稍旱即水田不登，遣使就福建取占城稻三万斛，分给三路为种，择民田高仰者莳之，盖早稻也。内出种法，命转运使揭榜示民。后又种于玉宸殿，帝与近臣同观；毕刈，又遣内侍持于朝堂示百官。稻比中国者穗长而无芒，粒差小，不择地而生。六年，免诸路农器之税。明年，诸州牛疫，又诏民买卖耕牛勿算；继令群牧司选医牛古方，颁之天下。

天禧初，诏诸路自今候登熟方奏丰稔，或已奏丰稔而非时灾沴者，即须上闻，违者重置其罪。先是，民诉水旱者，夏以四月，秋以七月，荆湖、淮南、江浙、川峡、广南水田不得过期，过期者吏勿受；令、佐受诉，即分行检视，白州遣官覆检，三司定分数蠲税；亦有朝旨特增免数及应输者许其倚格，京畿则特遣官覆检。太祖时，亦或遣官往外州检视，不为常制；伤甚，有免覆检者。至是，又以覆检烦扰，止遣官就田所阅视，即定蠲数。时久罢畋游，令开封府谕民，京城四面禁围草城，许其耕牧。三年，诏民有孝弟力田、储蓄岁计者，长吏倍存恤之。

初，朝议置劝农之名，然无职局。四年，始诏诸路提点刑狱朝臣为劝农使、使臣为副使，所至，取民籍视其差等，不如式者惩革之；劝恤农民，以时耕垦，招集逃散，检括陷税，凡农田事悉领焉。置局案，铸印给之。凡奏举亲民之官，悉令条析劝农之绩，以为殿最黜陟。

自景德以来，四方无事，百姓康乐，户口蕃庶，田野日辟。仁宗继之，益务约己爱人。即位之初，下诏曰：”今宿麦既登，秋种向茂，其令州县谕民，务谨盖藏，无或妄费。“上书者言赋役未均，田制不立，因诏限田：公卿以下毋过三十顷，牙前将吏应复役者毋过十五顷，止一州之内，过是者论如违制律，以田赏告者。既而三司言：限田一州，而卜葬者牵于阴阳之说，至不敢举事。又听数外置墓田五顷。而任事者终以限田不便，未几即废。

时又禁近臣置别业京师及寺观毋得市田。初，真宗崩，内遣中人持金赐玉泉山僧寺市田，言为先帝植福，后毋以为例。繇是寺观稍益市田。明道二年，殿中侍御史段少连言：”顷岁中人至涟水军，称诏市民田给僧寺，非旧制。“诏还民田，收其直入官。后承平浸久，势官富姓，占田无限，兼并冒伪，习以成俗，重禁莫能止焉。

帝敦本务农，屡诏劝劭，观稼于郊，岁一再出；又躬耕籍田，以先天下。景祐初，患百姓多去农为兵，诏大臣条上兵农得失，议更其法。遣尚书职方员外郎沈厚载出怀、卫、磁、相、邢、洺、镇、赵等州，教民种水田。京东转运司亦言：”济、兖间多闲田，而青州兵马都监郝仁禹知田事，请命规度水利，募民耕垦。“从之。是秋，诏曰：”仍岁饥歉，民多失职。今秋稼甫登，方事敛获，州县毋或追扰，以妨农时。刑狱须证逮者速决之。“

帝每以水旱为忧，宝元初，诏诸州旬上雨雪，著为令。庆历三年，诏民犯法可矜者别为赎令，乡民以谷麦，市人以钱帛。谓民重谷帛，免刑罚，则农桑自劝，然卒不果行。参知政事范仲淹言：”古者三公兼六卿之职，唐命相判尚书六曹，或兼诸道盐铁、转运使。请于职事中择其要者，以辅臣兼领。“于是以贾昌朝领农田，未及施为而仲淹罢，事遂止。皇祐中，于苑中作宝岐殿，每岁召辅臣观刈谷麦，自是罕复出郊矣。

帝闻天下废田尚多，民罕土著，或弃田流徙为闲民。天圣初，诏民流积十年者，其田听人耕，三年而后收，减旧额之半；后又诏流民能自复者，赋亦如之。既而又与流民限，百日复业，蠲赋役，五年减旧赋十之八；期尽不至，听他人得耕。至是，每下赦令，辄以招辑流亡、募人耕垦为言。民被灾而流者，又复其蠲复，缓其期招之。诏诸州长吏、令、佐能劝民修陂池、沟洫之久废者，及垦辟荒田、增税二十万已上，议赏；监司能督责部吏经画，赏亦如之。

久之，天下生齿益蕃，辟田益广。独京西唐、邓间尚多旷土，入草莽者十八、九，或请徙户实之，或议置屯田，或欲遂废唐州为县。嘉祐中，唐守赵尚宽言土旷可辟，民希可招，而州不可废。得汉邵信臣故陂渠遗迹而修复之，假牛犁、种食以诱耕者，劝课劳来。岁余，流民自归及淮南、湖北之民至者二十余户；引水溉田几数万顷，变硗瘠为膏腴。监司上其状，三司使包拯亦以为言，遂留再任。治平中，岁满当去。英宗嘉其勤，且倚以兴辑，特进一官，赐钱二十万，复留再任。时患守令数易，诏察其有实课者增秩再任，而尚宽应诏为天下倡。后太守高赋继之，亦以能劝课被奖，留再任。

天下垦田：景德中，丁谓著《会计录》云，总得一百八十六万余顷。以是岁七百二十二万余户计之，是四户耕田一顷，繇是而知天下隐田多矣。又川峡、广南之田，顷亩不备，第以五赋约之。至天圣中，国史则云：开宝末，垦田二百九十五万二千三百二十顷六十亩；至道二年，三百一十二万五千二百五十一顷二十五亩；天禧五年，五百二十四万七千五百八十四顷三十二亩。而开宝之数乃倍于景德，则谓之所录，固未得其实。皇祐、治平，三司皆有《会计录》，而皇祐中垦田二百二十八万余顷，治平中四百四十万余顷，其间相去不及二十年，而垦田之数增倍。以治平数视天禧则犹不及，而叙《治平录》者以谓此特计其赋租以知顷亩之数，而赋租所不如者十居其七。率而计之，则天下垦田无虑三千余万顷。是时，累朝相承，重于扰民，未尝穷按，故莫得其实，而废田见于籍者犹四十八万顷。

治平四年，诏曰：”岁比不登，今春时雨，农民桑蚕、谷麦，众作勤劳，一岁之功，并在此时。其委安抚、转运司敕戒州县吏，省事息民，无夺其时。“”诸路逃田三十年者除其税十四，四十年以上十五，五十年以上六分，百年以上七分；佃及十年输五分，二十年输七分，著为令。“

神宗熙宁元年，襄州宜城令朱纮复修水渠，溉田六千顷，诏迁一官。权京西转运使谢景温言：”在法，请田户五年内科役皆免。贬汝州四县客户，不一二年便为旧户纠抉，与之同役，因此即又逃窜，田土荒莱。欲乞置垦田务，差官专领，籍四县荒田，召人请射。更不以其人隶属诸县版籍，须五年乃拨附，则五年内自无差科。如招及千户以上者，优奖。“诏不置务，余从所请。

明年，分遣诸路常平官，使专领农田水利。吏民能知土地种植之法，陂塘、圩垾、堤堰、沟洫利害者，皆得自言；行之有效，随功利大小酬赏。民占荒逃田若归业者，责相保任，逃税者保任为输之。已行新法县分，田土顷亩、川港陂塘之类，令、佐受代，具垦辟开修之数授诸代者，令照籍有实乃代。

中书议劝民栽桑。帝曰：”农桑，衣食之本。民不敢自力者，正以州县约以为赀，升其户等耳。宜申条禁。“于是司农寺诸立法，先行之开封，视可行，颁于天下。民种桑柘毋得增赋。安肃广信顺安军、保州，令民即其地植桑榆或所宜木，因可限阂戎马。官计其活茂多寡，得差减在户租数；活不及数者罚，责之补种。

兴修水利田，起熙宁三年至九年，府界及诸路凡一万七百九十三处，为田三十六万一千一百七十八顷有奇。神宗元丰元年，诏开废田，水利，民力不能给役者，贷以常平钱谷，京西南路流民买耕牛者免征。五年，都水使者范三渊奏：”自大名抵乾宁，跨十五州，河徙地凡七千顷，乞募人耕种。“从之。

哲宗即位，宣仁太后临朝，首起司马光为门下侍郎，委之以政。诏天下臣民皆得以封事言民间疾苦。光抗疏曰：”四民之中，惟农最苦，寒耕热耘，沾体涂足，戴日而作，戴星而息；蚕妇治茧、绩麻、纺纬，缕缕而积之，寸寸而成之，其勤极矣。而又水旱、霜雹、蝗蜮间为之灾，幸而收成，公私之债，交争互夺。谷未离场，帛未下机，已非己有，所食者糠籺而不足，所衣者绨褐而不完。直以世服田亩，不知舍此之外有何可生之路耳。而况聚敛之臣，于租税之外，巧取百端，以邀功赏。青苗则强散重敛，给陈纳新；免役则刻剥穷民，收养浮食；保甲则劳于非业之作；保马则困于无益之费，可不念哉！今者浚发德音，使畎亩之民得上封事。虽其言辞鄙杂，皆身受实患，直贡其诚，不可忽也。“

初，熙宁六年，立法劝民栽桑，有不趋令，则仿屋粟、里布为之罚。然长民之吏不能究宣德意，民以为病。至是，楚丘民胡昌等言其不便，诏罢之，且蠲所负罚金。兴平县抑民田为牧地，民亦自言，诏悉还之。元祐四年，诏：”濒河州县，积水冒田。在任官能为民经画疏导沟畎，退出良田自百顷至千顷，第赏。

崇宁中，广东南路转运判官王觉，以开辟荒田几及万顷，诏迁一官。其后，知州、部使者以能课民种桑枣者，率优其第秩焉。政和六年，立管干圩岸、围岸官法，在官三年，无隳损堙塞者赏之。京畿提点刑狱王本言：”前任提举常平，根括诸县天荒瘠卤地一万二千余顷入稻田务，已佃者五千三百余顷，尚虑令、佐不肯究心。“诏比开垦碱地格推赏。平江府兴修围田二千余顷，令、佐而下以差减磨勘年。

八年，权淮南、江、浙、荆湖制置发运使任谅奏：”高邮军有逃田四百四十六顷，楚州九百七十四顷，泰州五百七十二顷，平江府四百九十七顷，以六路计之，何可胜数。欲诸县专选官按籍根括。“诏无丞处委他官，余并从之。

宣和二年，臣僚上言：”监司、守令官带劝农，莫副上意，欲立四证验之：按田莱荒治之迹，较户产登降之籍，验米谷贵贱之价，考租赋盈亏之数。四证具，则其实著矣。“命中书审定取旨。五年，诏：”江东转运司根括到逃田一百六十顷一十六亩，两浙根括到四百五十六顷，召人出租，专充今年增屯戍兵衣粮。“初，政和中，品官限田，一品百顷，以差降杀，至九品为十亩；限外之数，并同编户差科。七年，又诏：”内外宫观舍置田，在京不得过五十顷，在外不得过三十顷，不免科差、徭役、支移。虽奉御笔，许执奏不行。“

建炎元年五月，高宗即位，命有司招诱农民，归业者振贷之，蠲欠租，免耕牛税。五年，广州州学教授林勋献《本政书》十三篇，大略谓：”国朝兵农之政，大抵因唐末之故。今农贫而多失职，兵骄而不可用，是以饥民窜卒，类为盗贼。宜仿古井田之制，使民一夫占田五十亩，其羡田之家毋得市田；其无田与游惰末作者，皆使为农，以耕田之羡。杂纽钱谷，以为什一之税。本朝二税之数，视唐增至七倍。今本政之制，每十六夫为一井，提封百里，为三千四百井，率税米五万一千斛，钱万二千缗。每井赋二兵一马，率为兵六千八百人，马三千四百匹。此方百里之县所出赋税之数。

岁取五之一以为上番之额，以给征役；无事则又分为四番，以直官府，以给守卫。是民凡三十五年，而役始一遍也。悉上则岁食米万九千余斛，钱三千六百余缗，无事则减四分之三，皆以一同之租税供之。匹妇之贡，绢三尺，绵一两，百里之县，岁收绢四千余匹，绵二千四百斤；非蚕乡则布六尺，麻二两，所收视绵绢倍之。行之十年，则民之口算，官之酒酤，与凡茶、盐、香、矾之榷，皆可弛以予民。“其说甚备。寻以勋为桂州节度掌书记。

建炎以来，内外用兵，所在多逃绝之田。绍兴二年四月，诏两浙路收买牛具，贷淮东人户。七月，诏：知兴国军王綯、知永兴县陈升率先奉诏诱民垦田，各增一秩。三年九月，户部言：”百姓弃产，已诏二年外许人请射，十年内虽已请射及充职田者，并听归业。孤幼及亲属应得财产者，守令验实给还，冒占者论如律。州县奉行不虔，监司按劾。“从之。先是，臣僚言：”近诏州县拘籍被虏百姓税赋，而苛酷之吏不考其实，其间有父母被虏儿女存者，有中道脱者，有全家被虏而亲属偶归者，一概籍没，人情皇皇。“故有是命。

十月，募佃江东、西闲田，三等定租：上田亩输米一斗五升，中田一斗，下田七升。四年，贷庐州民钱万缗，以买耕牛。