然 而，不同的是，负责一场战役的将军受托的是一个单一目标，在战争持续期间，由他控制的所有手段必须全部专用于这个目标；而授给经济计划者的却不可能有这样 的单一目标，对施予他的手段也没有类似的限制。将军无须权衡各种互相对立的独立目标；对他来说只有一个至高的目标。但是，一个经济计划或它的任何部分的各 种目标，脱离了特定的计划就不能确定。制定一个经济计划，必然要在种种相互冲突和相互竞争的目标——不同人们的不同需求——之间进行选择，这正是经济问题 的实质。然而，哪些目标这样冲突，哪些目标在我们想要实现其它目标时必须牺牲，简言之，哪些是我们必须选择的途径，这些只有那些了解各种实际情况的人才会 知道；而且对于各种目标中哪一个应给予优先选择权，也只有他们这些专家才处于能做决定的地位。不可避免地，他们将他们的选择尺度加诸于他们为之计划的集 体。

这 一点并非总能被人清楚地认识到，而授权通常只是由于这个任务的技术特征才有道理。但这并不意味着所授权的只是技术细节，也并不意味着议会没有理解技术细节 的能力是困难的根源所在。①民法结构的更改，相对于弄清这些更改的全部内涵，其技术性并不更差，其难度也不更大；然而并未有人认真地建议过，应该把立法权 授予给一个专家机构。实际上在这些领域里，立法并未超出可以达成真正的多数同意这一通则之外；而在管理经济活动方面，需要调停的利害关系是如此地分歧，以 致于在一个民主议会中要达成这种真正的一致是不可能的。

① 就此点而言，简要地提一下近年来讨论这些问题的文件是有益的。13年前，也就是这个国家最终放弃经济自由主义以前，委托立法权的进程已进行到这种地步，人 们觉得有必要任命一个委员会来调查“对维护法律的至高无上来说，什么是可行的和必要的保障”。“多诺莫尔委员会”在其报告书[ 《（大法官委员会）关于各部权力的报告书》敕令文书第4060号，1932年] 中表明，即使在那个时候，议会已经采用了“成批的不加辨别的授权惯例”，但认为（但是在我们真正洞察了极权主义深渊之前！）这是不可避免的和相对无害的发 展。授权本身并不一定是对自由的威胁，这可能也是正确的。令人感兴趣之处是授权何以在如此程度上必然如此。报告书中所列举的各种原因的第一个是这个事实， 即“议会现在每年都通过如此之多的法律”而“许多细节过分技术化，以致于不宜在议会讨论”。但如果这就是全部事实的话，就没有理由不应当在议会通过法律之 前而不是之后解决这些细节。“如果议会不愿授予立法权，议会就不能通过这种和这些舆论所要求的立法”，这在很多情形下可能是最最重要的理由，它在报告书中 由短短一句话道出：“许多法律对人民生活的影响是如此地密切，因而弹性是必不可少的！”这句话如果不是指授予一种专断的权力，一种不受任何固定原则限制的 权力，而且根据议会的意见也不能用明确的、毫不含糊的条文加以限制的权力，那又是指什么呢？

然 而，应当承认，并非立法权的授予本身如此值得反对！反对授权本身就是反对症状而不反对病因，而且在其可能是其它病因的必然后果时，就忽略了病例的严重性。 只要所授予的权力只是制定通则的权力，那就可以有非常充分的理由说，这种规则应该由地方当局而不应由中央当局制定。值得反对的现象是，之所以诉诸授权，是 因为有待处理的事情不能由通则来规定，而只能就特定情况相机酌定。在这些情形下，授权意味着赋予某些当局权力，使其能运用法律力量作出实质上是专断的决定 （通常被说成“酌情裁决”）。

把 特别的技术性任务授予各个机构，虽是正常现象，但只是开始走上计划道路的民主政体逐渐放弃其权力过程的第一步。授权这种权宜之计并不能真正消除使全面计划 的倡导者对民主政体无能如此难以忍受的原因。把特定的权力授予各个机构，对于实现一个单一的协调的计划来说，创造了一个新的障碍。即使通过这种权宜之计， 一个民主政体在计划经济生活的各个部分时取得成功，它仍然必须面临将这些分别的计划综合成一个单一整体的问题。许多分别的计划没有形成一个有计划的整体 ——实际上，计划者应该首先承认——它们或许比没有计划还要糟糕。但民主的立法机构在放弃对真正重大的问题做决定时会长期犹豫不决，而且，只要这样做的 话，就会使别的任何人都不能去制定全面的计划。不过，对计划必要性的一致看法以及民主议会在产生一个计划时的无能，将唤起越来越强烈的要求，希望赋予政府 或某些个人权力，使他们能尽其责。如果要有所作为的话，负责的当局必须得摆脱民主程序的羁绊，这种信念变得越来越流行。

为 一个经济独裁者而呼吁是转向计划运动中的一个特有的阶段，并不为这个国家所熟悉。几年前，最敏锐的外国英国研究者之一，已故的埃利·阿列维提出：“如果你 为尤斯塔斯·珀西勋爵、奥期瓦德·莫斯利爵士和斯塔福德·克里普斯爵士照一张合影，我想你会发现这么一个共同面貌——你将发现他们会异口同声地说：‘我们 正生活在经济混乱中，只有在某种独裁领导下，我们才能摆脱这种混乱。’”①有影响的知名人士的数目，自那时起已有显著的增加，但即使把他们包括进去，也不 会使这张“合影”的面貌发生多大改变。

①“社会主义和民主议会制问题”，见《国际事务》，第13卷，第501页。

在 德国，即使在希特勒上台以前，这种运动己经进展得很远了。在1933年以前的一些时间里，德国已经达到一个实质上不得不实行独裁统治的阶段，记住这一点是 重要的。那时没有人会怀疑，当时的民主己经破产，像布吕宁这样的真诚的民主主义者，也不再比施莱歇尔或冯·巴本更能进行民主统治。希特勒无须摧毁民主；他 只是利用民主的衰败，在紧要关头获得许多人的支持，对这些人来说，他们虽然憎恨希特勒，但他仍然是唯一一个足够坚强的能有所作为的人。

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计划者通常试图使我们与这种发展保持一致的论点是，只要民主政体仍然保持最终的控制，民主的本质就不会受到影响。卡尔·曼海姆这样写道：

一 个有计划的社会与19世纪社会的唯一[原文如此]不同之处，在于越来越多的社会生活领域，而且最终这些领域的每一方面和所有方面，都屈从于国家的控制。但 是，如果议会的最高权力能对一些控制加以防范的话，那也就在许多方面都能做到这一点……，在一个民主国家里，国家的最高权力能通过全权无限地加强而无须放 弃民主的控制。②

②卡尔·曼海姆：《重建时代的人与社会》（1940年），第340页。

这 种信念忽略了一个致命的差别。在议会首先能就目标达成一致而且仅仅授予解决细节的权力之处，议会当然能在能给予明确指导的地方控制任务的执行。当授权的理 由是由于对目标没有达成一致的时候，当负责计划的机构不得不在议会意识不到其冲突的种种目标之间进行选择的时候，而且当充其量能做的是提供给它一个只能全 盘接受或全盘拒绝计划的时候，情形就完全不同了。批评可以，也可能会有的；但由于对一项可供选择的计划不能达成多数的同意，而且遭到反对的部分又几乎能被 说成是整体中必不可少的部分，因而批评仍然会完全无效。议会的讨论可以保留下来作为一个有用的安全阀，甚至还可以作为传播官方对各种指责答复的便利媒介。 它甚至可以防止臭名昭著的弊端并有效地坚决要求纠正某些缺点。但它不能进行指导，充其量它只能选出实际上拥有绝对权力的那些人。整个制度将趋向于那种全民 公决的独裁制，在这种制度下，政府首脑一次又一次地通过人民投票巩固他的地位，使其能确保投票将按他所想往的方向进行。

有 意识控制的可能性只限于存在真正一致的领域中，而在一些领域中必须听任事情自由发展，这就是民主的代价。但在一个依赖中央计划行使其职能的社会中，就不可 能让这种控制依赖于能达成多数一致；将一个微弱少数的意志强加给人民，这往往是必要的，因为这个少数将是人民中间对有争议的问题能达成一致的最大的集体。 只要政府的职能根据一种广为接受的信念，能限定在多数人中通过自由讨论能达成一致的领域时，民主政府便能有效地运行；自由主义信条的最大优点，就是把那些 有必要达成一致的问题的范围，减少到一个自由人社会中可能存在一致的问题的范围。现在人们常常说，民主不会容忍“资本主义”。倘若此处“资本主义”意味着 以自由处置私有财产为基础的一个竞争体制的话，那么，认识到只有在这种制度下民主才有可能，是极其重要的。当这个制度由一个集体主义信条支配时，民主不可 避免地将自行毁灭。

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然 而，我们并不打算将民主供为神灵。的确，我们这代人可能对民主谈的和想的过多，而对民主所服务的价值谈得和想的太少。民主不能像阿克顿勋爵正确地论述自由 时所说的那样，“是更高的政治目标的手段。”它本身就是最高的政治目标。它并非是为了一个良好的公共管理才被需要，而是为了保障对市民社会和私人生活的最 高目标的追求。民主本质上是一种手段，一种保障国内安定和个人自由的实用手段。它本身绝不是一贯正确和可靠无疑的。我们绝不能忘记，在一个专制统治下往往 比在某些民主制度下有更多的文化和精神的自由——至少可能想见，在一个非常整齐划一的政府和一个教条主义的多数民主的政府统治下，民主制度也许和最坏的独 裁制度同样暴虐。但是，我们的要点与其是独裁必然不可避免地消灭了自由，毋宁是计划导致独裁，因为独裁是强制推行各种理想的最有效工具，而且，集中计划要 在很大程度成为可能的话，独裁本身是必不可少的。计划与民主之间的冲突只不过起因于这个事实，即对经济活动管理所需的对自由的压制来说，后者是个障碍。但 是，只要民主不再是个人自由的保障的话，那么它也可能以某种形式依然存在于极权主义政体之下。一个真正的“无产阶级专政”，即使形式上是民主的，如果它集 中管理经济体系的话，可能会和任何专制政体所曾做的一样完全破坏了个人自由。

把 民主看成受到威胁的主流价值，而专心于此的流行做法，并非不存在危险。它在很大程度上要对这种错误的和无稽的信念负责，这种信念就是，只要权力的最终来源 是多数人的意志，这种权力就不会是专横的。许多人以这种信念来获得的这种虚假的保证，是对我们面临的危险普遍缺少认识的重要原因。没有理由相信，只要相信 权力是通过民主程序授予的，它就不可能是专横的；与此相反的说法也是不正确的，即防止权力专断的不是它的来源而是对它的限制。民主的控制可能会防止权力变得专断，但并非仅仅存在民主的控制就能做到这一点。如果民主制度决定了一项任务，而这项任务又必定要运用不能根据定则加以指导的权力时，它必定会变成专断的权力。